【专家观点】关成华：客观认识教育服务的产业属性

编者按：

新年伊始，万象更新。首都科技发展战略研究院院长关成华教授个人微信公众号“华英成秀”，将陆续推出五篇和教育服务产业相关的文章，从教育入手研究创新，从创新视角聚焦教育。今天将分享第一篇《客观认识教育服务的产业属性》，后续内容敬请期待。

    2020年年底，我们分别在北京和珠海举办了两场论坛，发布了三项关于教育服务产业的研究成果。从今日起到元月十号，我将首先推出五篇和教育服务产业相关的文章，内容主要聚焦于我们研究过程中发现的几个关键问题。

   教育究竟是不是服务业？教育能不能产业化？社会各界围绕这些问题的讨论由来已久，莫衷一是。要深化对这些问题的讨论，必须要客观认识教育服务的产业属性。我也愿将我们的观点同各位朋友分享。

01 教育是一种服务

教育是复杂的社会活动，具有“服务”的特征和属性。世界贸易组织《服务贸易总协定》（WTO-GATS）中首次使用了“教育服务”的表述。WTO-GATS将“教育服务”纳入12个基本服务部门之一，并规定：除了由各国政府彻底资助的教学活动之外，凡收取学费、带有商业性质的教学活动均属于教育服务贸易的范畴。经合组织的一份报告提出，教育服务包括学校为学生提供的教育、学前准备服务，以及辅助学校教育的其他一切服务（OECD-MENA Report 2017）。中小学至大学教育、校外教育服务、美术学校、体育训练学校、语言学校、考试准备和辅导学校，以及其他学校和培训机构，乃至与教育相关的支持服务等，均属于教育服务的范畴（Educational Services Global Market Forecast To 2022）。

不论是作为服务贸易的新兴领域还是我国现代服务业的重要组成部分，“教育”都与“服务”紧密相连。从服务贸易角度看，自2001年加入WTO后，中国即为推动教育服务贸易发展做出承诺，并积极参与教育服务贸易的全球竞争与合作。2017年，商务部发布《服务贸易发展“十三五”规划》，教育被列为我国24个服务贸易发展的重点领域之一。从国民经济产业划分角度看，国家统计局发布的《2017年国民经济行业分类》中，各级各类教育与教育辅助服务属于服务业范畴；《生产性服务业分类（2019）》中，职业教育和培训服务属于生产性服务业范畴；《生活性服务业统计分类（2019）》中，学生课外辅导等教育培训服务属于生活性服务业范畴。

表：生活性服务业统计分类（2019）——教育培训服务大类

02 教育服务有多种经济属性

全球经济贸易和产业实践表明，教育服务可以且应当具有经济属性。探讨教育服务的经济属性是进行教育服务产业市场分析的基础。客观认知并理解教育服务的经济属性对于拓展教育服务范畴、优化教育资源配置、适应现代学习者多样化和个性化的需求具有重要意义。

不同类型教育服务的经济属性不尽相同，可以分为公共产品、准公共产品和私人产品。作为公共产品的教育服务具有消费上的非竞争性和非排他性，是针对全体社会成员、由政府作为供给者的具有公共性、普惠性、基础性和保障性的公共教育服务，其费用由纳税人支付，并由财政部门统一划拨。例如公办义务教育、特殊教育等；作为准公共产品的教育服务具有有限的非竞争性和非排他性，主要由政府、各类社会组织和市场协同提供，其费用一般由受益个人和财政部门一起支付。例如，高等教育及团体、单位或协会为其职工、子弟、会员和家属办的非营利学校等；作为私人产品的教育服务具有消费上的竞争性和排他性，是针对具有多样化和个性化服务需求的社会成员、主要由市场提供的具有营利性的教育服务，其费用不由税收支付，而是遵循谁受益、谁支付的原则按照市场供求变动，如培训服务和教育科技服务等。

作为公共产品和准公共产品的教育服务体现了事业性，而作为私人产品的教育服务则体现了产业性。结合目前中国教育发展实际，可以将政府、非营利组织等为了满足社会公共教育需求而提供的教育公共服务，如各级各类公办学校教育和民办非营利学校教育纳入教育事业的范畴，而将除此之外的，由市场各类企业和机构提供的教育产品和服务纳入教育服务产业的范畴。

图：教育服务的事业性和产业性

03 教育服务产业客观存在

发展教育服务产业并不是要推动教育产业化。20世纪90年代到21世纪初，我国曾有过一场围绕教育产业化问题的大讨论。这场争论的焦点主要是“传统由政府举办的教育机构特别是高等教育，该不该改造为以提供教育服务来获得利润的企业式经营主体”，其涉及的是教育事业要不要产业化的问题。搁置教育特别是高等教育能否产业化问题不论，我们这里所提的教育服务产业和当时语境下的教育产业化有着根本性的区别。教育服务产业客观存在，体现的是教育服务的产业性特征，并非要将现有的教育事业部分进行产业化。如今，有些人谈“教育服务产业”就色变，实际是未能客观认识教育服务的产业属性。鼓励和推动教育服务产业发展，和搞教育产业化不是一回事。

教育服务具有多元供给主体。我们应意识到，教育服务彻底由政府垄断、完全由市场配置或是全部依靠非营利组织捐赠，都无法有效满足我国社会当下的教育需求。现实中，我国已建立了包括政府、市场、非营利组织等在内的复合多元的教育服务供给机制，从而在公共利益与私人利益的对立统一中寻求整体利益的最大化。而针对不同的教育服务类型，需要不同的供给主体发挥主要作用。政府、市场和非营利组织协同供给教育服务的功能互动如下图所示。例如，对于私人产品性质的教育服务，应当以市场为供给主体，充分激发市场活力，提供高质量、多样化的产品和服务，即形成我们所提的“教育服务产业”。这与发展具有公共产品或准公共产品性质的教育事业并不冲突。

图：政府、市场和非营利组织协同供给教育服务的功能互动

那么，应如何定义“教育服务产业”呢？“产业”是指为生产同类产品或服务及其可替代产品或服务的经济组织的系统或集合。基于我们对教育服务事业性与产业性的分析及教育服务多元供给主体的探讨，可以将市场上各类以盈利为目的而提供教育服务与产品的企业、机构和组织的集合称为教育服务产业。目前，我国教育服务产业中的主体主要包括为社会提供教育教学服务的校外培训机构、营利性民办学校、国际教育集团；为教育系统及培训机构等提供工具、内容、平台、软件、硬件、技术和综合解决方案等服务的教育科技企业；以及为产业和企业发展提供战略咨询、教育资产运营和教育投融资服务的教育咨询公司、教育投资机构等。此外，还包括市场上各类教育服务新业态和新模式。教育服务产业主要提供私人产品，同时也以履行社会责任等方式供给部分公共产品或准公共产品。

近年来，我国教育服务产业持续受到来自政府、消费者以及投资机构的高度关注，在规范发展的基础上，产业规模持续扩大、各类新产品和新服务模式不断涌现。我国教育服务产业发展既充满了机遇也充斥着挑战。下一篇文章中，我将和大家分享我国教育服务产业的蓬勃发展历程，敬请期待！

来源：华英成秀 

编辑：陈瑾

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