【专题研究】“四区联动”创新基层治理体系——以北京市学院路街道为例

       基层治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础。当前基层治理面临诸多挑战和难题，为了破解基层治理难题，学院路街道结合大院大所聚集的区域特点，发挥组织优势，通过底层设计完善基层治理体系，推动街区、校区、园区、社区融合互动。

探索创新“党建引领 四区联动 多元参与协同治理”的治理模式，通过“城市体检、资源发现、街区规划、空间整理、社区营造、关系重塑”等一系列路径举措，重塑组织空间、关系空间、制度空间和生活空间，形成“一体双向三维多平台”的地区柔性关系网络，推动构建新型城市形态，形成了基层治理新格局。

十九届四中全会提出，“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。固本强基，落地生根。基层治理是国家治理的基石，街道是社会治理的基础单元，是社会治理体系中承上启下的核心枢纽，做好街道层面的治理，对于推进社会治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。

唯有党建引领基层治理，把党的政治优势、组织优势、制度优势转化为治理优势，积极协调调动各方面的力量有序参与到基层社会治理中来，才能最大限度凝聚各方共识，整合和调动各方资源，汇聚成磅礴力量，实现共商共建共治共享。

2019年2月北京市出台的《关于加强新时代街道工作的意见》，提出“统筹推进街道改革、街区更新、社区治理，实现党对基层治理的领导全面加强，党建引领基层治理体系更加完善”的工作目标。在这一制度背景下，学院路街道结合地区特点开展理论研究和实践探索，以党建为引领，突破机制壁垒，拓宽发展格局，重塑关系网络，探索创新基层治理体系。

01  大院壁垒 协作失灵：学院路街道基层治理的困境挑战

位于海淀区东部的学院路街道，高校云集、资源丰富、人才荟萃，被誉为科教圣地。8.49平方公里的区域内云集了10所高等院校，11个科研院所，11所中小学，另外还有8837家各类企事业单位，上市公司37家，29个社区，常住人口数23万。学府气息、科技氛围、国际特色，大量特质的科教文化资源令人神往。

然而，随着快速城镇化和首都发展转型升级，对照海淀区“两新两高”的发展战略，地区仍然存在“不充分、不平衡、不匹配、不协调”的问题，信息不畅、共享不足、活力不够、创新乏力。主要表现为四个方面：一是形成大院孤岛，信息不畅通联动不协调。二是资源整合利用不够，发展水平不平衡。三是缺乏有效参与渠道，介入地区事务不充分。四是文化融合不够，与区域发展需求不匹配。

以上“四重挑战”带来了诸多发展难题，成为学院路街道基层治理面临的难点和痛点。特别是“后大院”时代，使城市功能短板更加凸显，便民服务设施布局不均衡，基础设施有待升级，文化与科技融合度不高，整体空间环境和社会环境需要提升。其深层次的原因是存在治理体制机制障碍，基层治理体系亟需完善，组织动员、统筹协调能力亟需提高，治理目标、治理主体、治理结构、治理方式、治理路径亟需调整和优化。

如何以党建为引领，促进地区共治共建共享，提升基层治理的现代化水平，成为学院路街道重点关注并着力解决的关键问题。打铁还需自身硬，2019年年初，按照全市街道工作会部署，学院路街道启动了大部制改革，切实提升统筹协调能力、服务能力、管理能力和动员能力，通过内部组织架构改革，为基层治理创新提供组织保障，努力构建简约高效的街道管理体系。

02  党建引领 四区联动 ：学院路街道基层治理的机制创新

    实现基层治理创新就要提升街道的跨界行动能力，跨部门整合能力和跨领域协调联动能力，改变过去的单向思维到系统思维，运动思维到生态思维。为了切实解决地区单位缺乏深度连接机制、议事结果难以落地、社会居民参与不足等问题，学院路街道以党建为引领，抓住“吹哨报到”改革的契机，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用，“找到最大公约数，画好最大同心圆，打造党建共同体”，调动各方面的积极性和主动性，成立了“两层级多平台”的地区党建工作协调委员会，突破地区单位体制壁垒，打破传统组织边界，有机联结辖区各领域党组织，通过“一库三清单”资源共享平台盘活辖区资源，完善上下贯通、左右协调、前后衔接、多方联动的工作机制，倡导建立新型合作伙伴关系，形成“一体双向三维多平台”柔性关系网络。

一、成立地区党建工作协调委员会，打造区域党建共同体

1.“两层级多平台”做高党建工作协调委员会

学院路街道党工委充分发挥总揽全局、协调各方的作用。2017年，学院路街道在海淀区率先成立党建协调委员会，由海淀区长任党建协调委员会主任。随后，29个社区分别成立社区层面的党建协调委员会，确立协同规范、扩大深度连接，打造多个党建平台。建立了“两层级”议事规则、“两表”议题征集制度、联络员制度（两办主任日常沟通协调）、突发事项应急响应制度等配套制度，逐步完善了“两层级多平台”的区域化党建模式。这种纵横联动体系提高了街道党建工作的穿透力，促进了社区治理横向协作与纵向联动有机结合。

2.“一体双向三维多平台”做精党建工作协调委员会

“一体”是指党建共同体，也是治理共同体、责任共同体、利益共同体和发展共同体，开展深度互动合作；“双向”是基于互利共赢的深度互动合作，追求责任共担、成果共享；“三维”是指全方位合作共建；“多平台”是指构建各项协商参与平台，提高合作靶向性，精准性，解决效率的问题。初步形成了区域统筹、部门协同、上下联动、共建共享的党建工作新格局。

3.“一库三清单”做实党建工作协调委员会

本着“不求所有、但求所用”原则，打破行政隶属壁垒，以开放包容的心态整合辖区资源，互通有无、取长补短，打造“一库三清单”。“资源清单”是挖掘地区单位各自优势，按照可开放、可集约、可共享的标准，将辖区内场所阵地、活动设施、文体基地、硬件软件等各类资源汇总共享。

“需求清单”是坚持问题导向，通过会议、座谈、走访等形式，围绕社区治理、环境整治、教育医疗、产业发展、扶贫帮困、文化交往等内容，征集地区单位意见建议，全面了解掌握群众需求，梳理汇总形成；“项目清单”是街道和地区单位，围绕双方或多方需求，通过会议洽谈等方式进行有效对接，通过项目化运作方式，推进项目实施，实现优势互补、互利共赢；“一库”指“学院路发展智库”。

二、创新协同联动机制，构建区域治理共同体

着力构建领导有力、责任明确、要求具体、措施得力的工作机制，推动党建协调工作上下联动、齐抓共管。通过项目化、清单制等互动平台重建街道党组织和单位党组织之间的利益关联，通过合作生产，让资源在共建网络系统内部高效流动和有效配置，形成共治合力。

1.调整治理单元，形成街区联动机制

北京全市街道工作会重点强调“推行以街区为单元的城市更新模式”，根据学院路城市特征和肌理，按照可达性、便利性、安全性，统筹整合辖区内公共服务资源、空间资源以及其他资源，把29个社区划分为7个边界清晰的街区，推行街区更新治理模式。激活基层治理“神经末梢”，打通服务群众抓落实的“最后100米”，促进服务管理关口前移，做到“小事不出小区、大事不出街区”，实现从静态管理到动态管理，从被动受理到主动治理。

2.打破系统界限，优化资源整合机制

为实现资源共享，提高协同效率，突破体制机制限制，将由自上而下的行政动员机制转变为上下联动左右协调的统筹机制，大力发现挖掘、开放共享、整合利用资源。如开放共享地区单位的党建资源、红色空间和网络平台，作为党校培训和实践基地，实现了“一校多址”；通过驻区单位引进周边外部资源，把清华大学城市品牌实验室的专家纳入智库，实施地区城市品牌和文化发展规划，塑造“科创之源 学府智城”区域品牌形象，助推国际人才社区建设。

3.拓宽沟通渠道，建立诉求响应机制

靠创新机制打破原有体制障碍，坚持民有所呼我有所应，畅通治理主体反映意见和建议反应渠道，广泛开展 “倾听”活动，探索身边诉、清单诉、会议诉和活动诉“四诉”机制，着力推进民主制度化、规范化、程序化，提高联动运行效率，使街道的治理举措更科学、有效、系统。

4.搭建协商平台，完善多元参与机制

当前，正从政府主导的“规建管”提升城市品质，过渡到以组织体制创新、文化与科技融合、激发社会参与活力来提升城市品质。学院路街道搭建多层次协商平台、多形式协商平台和重点事项会商平台。针对地区单位和社区推出了重点事项会商机制，实施了“发现学院路”、“点靓学院路”、“贡献学院路”、“共享学院路”系列活动，通过底层设计扩大参与，激发创新活力，完善治理体系，焕新城市形态。

5.探索协作模式，健全共建共享机制

倡导诉求共商、责任共担、空间共建、成果共享，与各个单位签订了《“地区鸣笛 家家出力”战略合作意向书》。建立机制推动各单位履行主体责任，承担公共义务，参与公益活动。广泛开展闲置土地和空间共建，提升公共文化空间，拓展交往和活动阵地。推动联合共治，解决长期以来的责任划分不清问题，如与北京科技大学合作各出资150万，实现校园探头的更换和覆盖，与中国农业大学合作各出资200多万完成了智慧门禁项目。

三、构建新型合作伙伴关系，形成区域发展共同体

在党建引领下，在各项机制的推动作用下，打破了街区、校区、园区和社区不相来往的现状。过去因为陌生而隔阂，现在是因为熟悉增加了信任，争议减少了，共同语言多了，交集多了，文体活动、合作项目越来越多。

交通畅达、环境优美、文化繁荣、产业健康、生活便利、关系和谐成为大家新共识，其中街道、六所大学和派出所联合成立“校地警”联盟，在安全方面强化信息共享、力量联动，打破各校单打独斗的局面，提升相互联系的紧密性；北京语言大学与街道深度合作共同举办国际文化节，为建设国际人才社区贡献力量；北京科技大学和中国矿业大学，积极承担地区适老化电梯建设、老年餐桌服务，切实提高了校区和社区生活的便利性。

促使四区相互融合，相互促进，建立了街道、社区与单位相互之间的新型合作伙伴关系和柔性关系网络，实现政府治理、社会协同、居民自治良性互动。从某种意义上来说，形成了区域发展共同体。

03  聚力更新 融合共生：学院路街道基层治理的实践探索

一、以街区规划为依托，提升街道品质

秉承“精治共治法治”的要求，聘请清华同衡规划设计院作为街区责任规划师持续开展街区更新，推动街区规划与单位需求、地区发展融合。实施多角度的“城市体检”，查找问题，科学诊断，在此基础上对街道进行了画像；编制了街道层面的空间规划、人文资源与需求清单、慢行系统提升策略与“城市织补”计划；开展多项公众咨询，不断扩大社会参与，特别是在规划中引入了人文、社会、历史、科技等跨界元素（如认知体系、城市表情、城市温度等），得到了地区单位和居民的认可。不但优化了方案，还构筑了地区团结，提升了群众满意度，通过街区规划不断织补城市功能，优化城市结构，提升城市品质。

二、以校区参与为平台，凝聚创新人才

依托校区的设计和创新资源举办“设计节”，将四区联动起来，共同参与街区更新。通过“发现学院路”、“学院路”等主题活动，调动地区高校院所和社会各方面规划、设计力量，广泛参与到城市建设和发展中。学院路街道以各校区人才智力资源为依托开展了国际人才社区建设，提升五道口、成府路等重要节点的文化品位，进行软硬件更新，开辟国际交往活动空间，开展国际化活动，搭建人才引进激励和政策服务平台，吸引、凝聚各类国际化人才。

三、以园区转型为契机，优化营商环境

学院路地区高科技企业众多，产学研一体化发展迅猛。各大园区和各个商业楼宇都努力创新转型提升。街道从规划、腾退、设计、招商层面就开始全面介入，提供陪伴式服务，全力优化营商环境，提升园区品质，推动融合共生。

建立街道领导带队走访制度，摸排园区企业基本情况，健全服务需求和基本数据和空间台账；加强政务服务中心管理规范化建设，提高办事效率和服务水平；引导768产业园、电科太极创新园、机电研究所等园区及驻园企业做好产业定位和结构调整；协助高新技术企业解读国家政策，申请国家级、市级及中关村海淀园各项奖励；成立实体化综合执法平台，将公安、工商、交通、食药、卫生、房管等职能部门纳入联动执法体系，帮助园区开展拆违、环境整治、化解矛盾等工作。

四、以社区营造为路径，打造生态体系

通过党建引领、文化带动和内在活力激发提升社区治理水平，精准做好民生保障。将街区规划向社区延伸，聘请社区营造师，实现“双师联动”的治理局面。以复杂的老旧小区二里庄社区为试点，完善社区单位、物业、专家、社会组织等多元参与治理结构，构建具有活力和效率的多元参社区治理体系。

引进社会组织，成立“二里庄社区营造工作坊”，孵化培育社区社会组织30多个，以专业社会组织作为枢纽引擎，在尊重社区原有生态现状基础上提高参与式精细化服务水平，形成“146N”模式，即构建“一个”社区生态体系，以精治、法治、共治、礼治的“四治”为手段，实现共驻、共商、共议、共建、共谋、共治、共享、共融、共生的“八共”生态，打造“N项”品牌，建构合作社群、共享空间、规范自治的共享美好生活社区。

04  重塑网络 协同发展：学院路街道基层治理的主要经验

由一元治理到多元合作，由单一受益到多向共赢，由自上而下到自上而下与自下而上、横向联动相结合，由单纯依靠“硬”举措到同时兼顾“软”办法。从经验性意义上，学院路街道探索构建街道治理共同体，形成较为稳定系统的治理实践，这一实践实际上是围绕“四个空间”展开。

一、以党建引领黏合“组织空间”

经典社会学理论指出，一个社会的秩序、整合与团结不会无缘无故发生。在传统社会，整合可以透过血缘、亲缘、地缘等因素实现，在现代社会，原子化程度越来越高，要实现社会团结更多的是依赖组织的力量。

在学院路街道，将治理主体凝聚起来的组织是多样化的。学院路街道组织系统基本可以分为教育组织、单位组织、社区组织，各类系统之间，壁垒还是比较坚固的，各组织既没有能力，也没有动力来改变现状，在这种情况下，党组织在组织整合方面的关键性优势作用就凸显了出来。学院路街道以党建引领为先导无疑是明智之举，推动了跨组织互动，黏合了组织空间，收到较好的效果。

二、以机制优化耦合“制度空间”

着力提高基层治理效能和效率，降低治理成本，加强系统治理，需要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，优化完善各项机制，提升各种能力，耦合“制度空间”。

学院路街道坚持党的集中统一领导，统筹协调，以系统思维、战略思维、创新思维、合作思维为准绳，做实做精区域化大党建和党建协调委员制度，以“党建”带“社建”，提升地区组织力；创新协同联动机制，调整治理单元，形成街区联动机制、打破系统界限，优化资源整合机制、搭建协商平台，完善多元参与机制、探索协作模式，健全共建共享机制。通过“看得见摸得着”的生动实践强化街道组织动员能力，提升互动博弈能力、预警纠偏能力、平衡整合能力。

三 、以网络重塑整合“关系空间”

在城镇化和社区治理体制双重变迁的背景下，关系割裂，交往孤岛逐渐日益凸显。具有中国特色的多元合作治理需要“型塑”新型社会关系或街区关系，探索街道治理共同体的规律。不同于滕尼斯的共同体概念，街道治理共同体是地区治理主体关系的融合共同体，是共建的过程共同体，是结果的共享共同体。

从主体上看，学院路街道通过固根基、扬优势、补短板、强弱项，通过制度化实践，不仅优化党群关系，政社关系，条块关系，街区关系，还优化各主体与空间环境关系，扩大各方参与，构筑地区团结，激发内在活力；从过程来看，学院路街道遵循网络发展的生命周期，从建立、扩大、互动到统筹，持续深耕，提高关系网络的有效性；从结果来看，通过需求清单方式，通过参与式治理，打造熟人社会，促进网络内组织之间的互动，使网络逐渐进入一个结构合理、供给与需求平衡、服务稳定、良性互动、合作共赢的阶段。

四、以城市更新融合“生活空间”

组织空间、关系空间和制度空间的重构，归根到底要落实到人们的生活之中，落实到人民群众对美好生活向往的生活空间和生活场域。生活空间和场域既是客观环境空间，也是主观感受空间，是人际交往空间和互动空间，是生活品质提升、生活情趣绽放的空间。以城市更新融合生活空间，让老百姓过上好日子，不断提升老百姓生活品质，是基层治理创新的落脚点和出发点。

学院路街道力求提供更精准的公共服务，满足地区人民群众多样化高质量需求，还要发挥人民群众和其他治理主体的主观能动性，促进居民和其他相关治理主体的参与，最大限度激发基层活力。学院路街道治理体系注重通过城市双修，构建新型城市形态，既是面向今天的更新，更是未来的更新，基本形成有活力的校区、有创意的园区、有品质的街区、有温度的社区。

*本文来源于《首都科技创新发展报告2019》，由北京市海淀区学院路街道办事处、首都科技发展战略研究院课题组完成。

作者：冯志明，学院路街道党工委书记、首都科技发展战略研究院特约研究员。

编辑：陈瑾

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