【专家观点】关成华：横琴粤澳深度合作区发展逻辑与方向

横琴粤澳深度合作区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大决策，是丰富“一国两制”实践的重大部署，是我国为促进粤港澳大湾区建设、推动澳门经济适度多元发展而设立的“改革重镇”，也是我国区域协调发展战略的重要突破，标志着粤澳合作从区域性互动提升到国家战略高度。

一、横琴粤澳深度合作区的发展现状

首先，横琴粤澳深度合作区经济运行总体态势良好。人口结构持续优化，综合实力快速提升。截至2024年9月，合作区常住人口约为4.8万人，年人口增长率稳定在8%左右。人才政策的精准性使横琴在吸引高端人才方面具有独特优势，使得横琴人口结构呈现出青年化、受教育程度高的显著特征，主要表现为港澳高学历人才集聚效应明显。第七次全国人口普查数据显示，横琴15～59岁的常住人口占总人口的88%，大学（大专及以上）常住人口占总人口的51%。澳资企业从业人数12837人，港澳居民在合作区跨境执业专业人士数1400人。产业结构契合发展定位，区位优势显著。地区生产总值从2009年2.85亿元增至2023年472亿元。第一产业占比仅约0.02%，第二产业占比约12%，第三产业高度发达、占比约88%，是典型的现代服务业导向型产业结构。横琴的服务业，特别是金融、旅游、文化创意、科技服务等行业，占据了经济发展主导地位。这与横琴作为自贸区、合作区的定位高度契合，政策支持、优越的区位优势以及金融政策推动了服务业的快速发展（见图1）。

其次，教育与科技创新发展是横琴的战略性布局重点。横琴积极引进澳门教育资源，构建全方位的教育合作生态系统，推动教育国际化。通过构建与澳门高等院校、职业教育的深度融合平台，已初步形成跨境教育协同发展机制。教育国际化程度不断提升，已有近30%的教育资源直接面向国际市场。通过创新性政策，支持澳门教育机构在横琴设立研究中心、联合实验室等，形成了独特的跨境教育协同发展模式。横琴科技创新能力持续跃升，目前已引进和培育了20多个科研创新平台，在中医药、生物技术、人工智能等领域形成了特色研究集群。横琴科技创新Coast区已集聚高新技术企业200多家，其中国家级高新技术企业占比超过40%。在生物医药、集成电路、人工智能等前沿领域形成了特色创新生态。横琴地区已初步形成了高新技术企业集聚效应，科技成果转化能力显著提升，近三年专利申请数同比增长超过30%，其中国际专利占比逐年提高。通过构建开放、国际化的创新生态系统，横琴正加速成为粤港澳大湾区科技创新的重要增长极和国际科技合作的重要平台。

再次，产业是横琴高质量发展的核心引擎。横琴汇聚了珠三角地区丰富的制造业基础、港澳地区的国际金融和现代服务业资源。目前实有登记澳资经营主体6411户，其中澳资企业6324户。四大重点产业科技创新、中医药、文旅、金融布局日益清晰。建设国家中医药产业创新示范区，已吸引包括澳门中医药龙头企业在内的近50家知名企业入驻，形成特色产业集群。文旅产业依托澳门独特的中西文化融合优势，已打造多个国际化文化创意项目，文化创意年产值突破20亿元。金融产业方面，探索建立粤澳跨境金融合作新模式，累计跨境金融服务规模超过500亿元。产业政策支持力度进一步加大，通过体制机制创新，有效提升了产业国际竞争力。特别是在支持澳门经济适度多元化方面，横琴为澳门经济提供腹地和平台，发挥了关键作用。目前已形成以科技创新为引领、中医药为特色、文旅金融协同发展的现代产业体系，具有国际竞争力的现代化产业生态正在加速形成。

最后，现代化基础设施成为横琴区域协调发展的重要支撑。围绕构建现代化的综合交通运输体系，横琴加快畅通跨境及对外联系通道、提升内部联通水平，推动形成衔接顺畅、运作高效的集疏运网络，为企业和人才发展提供了良好的设施条件。连结澳门的基础设施日益完善，包括横琴口岸、琴澳大桥等重大交通项目，极大地缩短了两地物理距离，提升了要素流动效率。口岸通关设施现代化程度居全国前列，已完成横琴口岸客货车通道“联合一站式”平台研发，横琴口岸第三阶段工程“澳门轻轨延伸至横琴口岸区域”建设稳步推进。与内地联通水平逐步提高，十字门隧道建成启用，广州至珠海（澳门）高铁、南沙至珠海（中山）城际铁路等项目规划建设有序推进，不仅便利了人员往来，也为区域交通一体化奠定了坚实基础。

二、适度多元：横琴粤澳深度合作区的机遇与挑战

横琴的规划与建设，旨在为澳门的经济增长提供更为宽广的发展平台，以缓解澳门土地资源不足的挑战，推动澳门经济结构优化升级。横琴粤澳深度合作区的成立，标志着粤澳合作迈入新的阶段，澳门在经济、产业、创新等关键领域的竞争力有望得到进一步提升。然而，在横琴粤澳深度合作区的发展过程中，也面临多方面的矛盾与挑战。

高与低

高层次战略定位与低密度创新资源的矛盾。横琴的高层次战略定位与低密度创新资源之间的矛盾，根源于国家赋予区域的重大战略使命与现实创新资源储备之间的张力。高层次战略定位意味着横琴需要承担起引领区域发展、推动科技创新、促进产业升级等多重使命，这要求区域具备高水平的创新资源和创新能力，但现实情况是，横琴的创新资源相对匮乏，创新生态发展尚未成熟。在高端人才方面，截至2024年9月，横琴累计引进的院士、国家级人才计划入选者、省领军人才等各类高层次领军人才超过120名，但相较于集聚高层次和骨干人才约2万人（截至2023年6月）的广州南沙还有明显差距。在创新平台方面，横琴有各类国家级、省级科技创新平台30家，国家高新技术企业268家，国家和省级“专精特新”企业41家，较广州南沙8家国家级创新平台，56家省部级重大创新平台，902家高新技术企业（截至2023年8月）的体量仍有明显差距。在高校建设方面，横琴有澳门大学横琴校区、珠海澳科大科技研究院、珠海澳大科技研究院等高校院所，但仍难以满足区域创新发展对高端人才和前沿技术研发的需求。作为粤澳深度合作的示范区和国家改革开放的试验田，合作区被寄望于成为推动澳门经济多元化的重要平台，打造国际一流的创新区域，但受限于高端人才储备不足、科研机构数量较少和质量相对薄弱、科技创新投入力度不足等现实约束，难以在短期内完全对标这一宏大战略定位。从区域创新系统理论的视角来看，横琴高层次战略定位与低密度创新资源之间的矛盾，本质上是区域创新系统不完善的表现。横琴面临的挑战在于如何构建一个开放、协同、高效的创新生态系统，通过制度创新、人才集聚、资源整合，逐步形成区域创新的内生动力，实现从低密度到高效能的创新系统转型，最终支撑其高层次的战略定位。

开与合

面向大湾区开放融合与聚焦澳门支撑服务的矛盾。一方面，横琴要面向澳门，为澳门经济适度多元和社会服务提供支撑，强调加强与澳门的经济联动，具有明显的“小循环”特征；另一方面，全面融入粤港澳大湾区则要求合作区更广泛地推进开放，承接大湾区内部资源流动，打造跨区域协作网络，具有“大循环”特征。“开与合”的问题本质上反映了有限资源在局部优化与整体联动之间的分配冲突。从国家战略视角看，合作区被要求成为粤港澳大湾区高质量发展的重要平台，需要构建更加开放的区域创新生态，吸引国际创新资源，服务大湾区整体发展；但从澳门经济多元化的具体诉求出发，合作区要聚焦澳门所需，精准对接澳门产业发展短板，为澳门提供有针对性的创新空间和服务支持。这种双重角色使得资源倾斜的方向、政策实施的重点和开发节奏之间难以避免地出现不协调因素。缓解这一矛盾的关键在于在开放与聚焦之间寻找动态平衡，既要保持合作区的开放性，通过创新驱动、政策试点和要素流通提升合作区整体竞争力，又要始终聚焦澳门发展所需，通过差异化、特色化的创新路径，实现服务澳门与融入大湾区的良性互动，使区域在承接内部需求和参与外部竞争之间形成相辅相成的良性发展格局。

承与转

产业转型与科技创新发展的矛盾。横琴面临的承与转矛盾，集中体现为围绕澳门博彩娱乐的产业惯性纵深发展和科技创新“再造产业”的战略需求之间的结构性张力。澳门作为亚洲唯一博彩合法的地区，长期将博彩业作为经济支柱，博彩业的GDP贡献率达50%以上，成为财政收入的主要来源，并形成了以博彩业为核心的商业、文化、旅游发展模式。近年来，澳门在“一国两制”框架下，结合区域优势推动经济适度多元化，向横琴寻求新的科技创新着力点和产业转型落脚点，向会展经济、中医药和文创产业拓展，持续深化经济适度多元发展。在横琴与澳门产业协作的过程中，澳门传统产业资源禀赋与科技创新之间的关系亟待平衡。一是目前横琴的产业布局仍处于培育阶段，尚无法独立于澳门传统产业促成产业集聚和经济增长。二是合作区与澳门合作的核心目标是促进澳门经济适度多元化。长远来看，博彩业的繁荣可能限制澳门在横琴部署发展其他产业的潜力，尤其是需要稳定和可持续发展环境的高新技术产业。破解这一矛盾需要在制度创新、产业政策、创新生态等多个维度同步推进，既要尊重现有产业发展逻辑，又要前瞻性构建面向未来的创新发展动能，通过渐进明确的转型路径，实现“文娱经济”和“创新经济”的协同并进。

有与优

项目落地建成与长期使用效能的矛盾。横琴粤澳深度合作区自设立以来，一系列重大项目如雨后春笋般拔地而起，成为推动粤澳融合发展的关键支撑，然而部分项目存在使用效率未能充分发挥、长期效能未能充分显现的情况。在基础设施方面，2017年交付使用的横琴地下综合管廊，总投资约22亿元，是为实现生态岛发展高标准规划的地下综合管廊建设。但在实际使用中，存在入廊费用较高，不同管线协调管理复杂，安全风险防控挑战大，以及技术更新与管线扩容难等问题，管廊使用率有待提升；在产业项目方面，横琴已建有横琴国际科技创新中心、ICC横琴国际商务中心、横琴·澳门青年创业谷、粤澳合作中医药科技产业园等产业项目，但各产业之间的协同合作不足，如科技研发与高端制造产业之间，在创新链、产业链上的融合度不足，尚未形成高效协同的产业生态系统；在民生项目方面，横琴“澳门新街坊”和一些商业项目在规划和建设时，对未来人口的增长预期较高，但目前实际入住人口相对较少，使用率有待进一步提高；横琴商业氛围不够浓厚，缺乏具有影响力的商业品牌，项目同质化现象较为明显，难以吸引更多的消费者前来购物和消费；文化场馆和设施在活动策划与组织方面不够活跃，缺乏具有影响力的演出、展览、讲座等活动，难以充分发挥其文化传播和社会教育功能。

三、区域优势最大化：横琴粤澳深度合作区的未来发展建议

在实践探索过程中，多重国家发展战略叠加优势给横琴带来了积极成效，但矛盾挑战也相伴而生，核心症结在于未能精准高效地发挥国家战略带来的优势，未能紧紧把握核心主线任务。要充分认识横琴粤澳深度合作区的战略价值与独特意义，紧密围绕澳门的产业多元发展需要，全方位支撑澳门长远稳定发展。基于此，建议横琴加快打造“三城”“一集群”“一中心”，即着力打造“国际科教城”“世界博物馆之城”“国际中医药之城”，建设“国际新技术创新应用中心”和“创意产业集群”。

构建国际科教与知识高地：打造“国际科教城”

横琴地处粤港澳大湾区核心区域，与澳门一水之隔，交通便利，便于连接全球教育、科技资源。与澳门的紧密联系使其能够共享澳门国际化的教育资源和人才网络，并通过吸引澳门及全球高端人才，打造以国际化为导向的教育和科研高地。同时，粤港澳大湾区作为全球重要的创新经济区，为横琴提供了强大的区域产业协同和技术合作潜力。横琴目前已发布出台《横琴粤澳深度合作区享受个人所得税优惠政策高端和紧缺人才清单管理暂行办法》《横琴粤澳深度合作区支持人才发展若干措施》，为重点发展的四大产业和便利澳门居民生活就业领域集聚高端和紧缺人才。打造国际科教城有助于横琴进一步加强与港澳地区在科技、教育、文化等领域的深度合作，吸引更多高科技企业、研发机构和创新人才汇聚，推动科技创新和成果转化，加速产业升级，形成以知识和技术为核心的高端产业集群。

一是打造国际大学群。积极吸引国际及港澳地区的知名高校开展合作办学项目，联络国际教育机构、科研机构、国际组织在横琴设立分支机构。借鉴西丽湖国际科教城、广州中新知识城发展经验，积极同其他城市教育科研高地交流学习，依托大湾区现有产学研资源与平台，广泛汇聚全球智慧资源。二是开展高水平飞地科研。支持引导内地龙头企业、院校等充分利用横琴与港澳联系紧密的地理优势与多元开放的人才政策，设立科研机构，引进海外人才在横琴开展飞地科研。通过开展高水平的“飞地科研”项目，实现内地、合作区与港澳资源共享、优势互补，进一步推动科技创新和人才培养。三是优化便利科研人员通关政策。动态化统筹汇总粤港澳三地承担科研合作项目的境内外人员名单，对上述人员实行“白名单”，予以“多次往返签注”等便利化出入境政策。对有特殊需求的科研人员在出入境时实现“不留痕”。结合澳门实际情况，探索在澳门设立针对外来科技人才的特殊非永久性居民身份制度，除不能享受当地福利津贴以外，其他方面与一般非永久性居民待遇保持一致。四是打造深度融合的生活及工作区。以特别优惠的政策吸引全球人才到横琴工作学习，提供高质量的居住环境和公共服务，将横琴打造为集教育、科研、创新、文化、休闲和居住为一体的综合性区域，构建包容性的制度及人文环境，打造开放、多元、包容的社会氛围。

塑造文化名片：打造“世界博物馆之城”

横琴背靠澳门，拥有丰富的中西文化遗产，独特的文化背景为“世界博物馆之城”的多元主题提供了丰富资源，如葡萄牙文化、海上丝绸之路历史、岭南文化等。

一是探索建设国际知名美术馆横琴分馆。借鉴阿布扎比卢浮宫的运营模式，引入波士顿美术馆等国际知名美术馆品牌，规划国际知名美术馆横琴分馆，通过租借展品和购置展品相结合的方式，策划中国最高端、最浪漫的文化艺术展。以艺术为媒，主动链接、牢牢绑定美国创新前沿阵地，围绕全球人才、技术、资本等创新资源，以及全球知名高校、科研院所、龙头企业、高端智库等创新平台，把国际各领域、各层次的优质资源逐步引进横琴。二是建设香山人物蜡像馆。横琴位于岭南文化核心区域，拥有丰富的岭南文化资源，可以通过博物馆、展览馆等形式展现区域文化特色。横琴所在的区域以往归属于香山县，香山县为广东古县，在发展和传承中形成了传承性、包容性、先导性、民生性、创新性和开放性等文化特点，在价值取向上表现为崇学重商，在文化精神上表现为坚守正统、开放创新与趋利务实。建议横琴与澳门、珠海和中山等地联合打造香山人物蜡像馆，发掘香山记忆，延续香山风骨，传承香山文脉。三是建设横琴流动博物馆。一方面，利用国际知名博物馆等文物展品资源，在横琴探索运营“流动博物馆”与文物巡回展览，为横琴文旅发展注入新的活力，吸引更多游客与学者关注。另一方面，作为粤港澳大湾区的重要组成部分，横琴可联动区域内外其他城市的文化资源，以中国传统文化为核心共同推动博物馆文化产业发展，形成区域协同效应。

推动中医药国际化：打造“国际中医药之城”

中医药产业是推动澳门经济适度多元化发展的主攻方向之一，也是粤澳两地政府重点培育的新兴产业之一，享受政策倾斜和跨境合作支持。借助粤澳合作中医药科技产业园，横琴可率先开展中医药技术、标准和服务的全球推广和应用。广东是岭南医学故乡、道地南药主产区，产业规模和竞争力居全国前列。横琴可依托广东产业发展优势，建立合作共赢的良性机制，推动与琴澳中医药产业相匹配的产业链建设，更好发挥粤澳中医药特色和比较优势，从而为横琴发展中医药产业创造有利条件，为澳门提升中医药等传统工业发展能级注入新动力。

一是优化粤澳产业园发展路径。粤澳合作中医药科技产业园在促进澳门经济适度多元、促进中医药产业化和国际化发展方面发挥着重要作用。建议以支持横琴建设世界一流中医药生产基地和创新高地为总体目标，全方位推进粤澳合作中医药科技产业园发展。在产业孵化培育方面，支持横琴联合粤澳高水平研究机构、高等院校、中医医院以及中药创新企业，制定一批中医特色诊疗方案，转化形成一批中医药先进装备、中药新药。在科研和公共服务方面，支持产业园搭建GMP中试生产、研发检测、产业孵化基地等一体化全链条的专业化公共服务平台，形成大型知名药企、CRO（医药研发合同外包服务机构）及高校创新驱动资源汇集的科技创新研发集群。在中西医结合创新方面，以葡语国家为切入点，结合“以医带药”的国际化推广模式，搭建连接东盟、非洲、欧盟的商贸对接模式和市场网络。二是推动岭南中医药走向世界。加强澳门与广东的产业合作，共建国际认可的中医药产品质量标准，探索“广东药材、澳门设计、国际标准”的模式，支持高质量岭南中药品牌“走出去”。在中药材供应方面，建设具有岭南特色的中药材规模化、规范化、集约化并达到国家中药材生产质量管理规范要求的种植养殖示范基地。在中医药科技创新方面，联合中药质量研究国家重点实验室、澳门镜湖医院、北京协和医院澳门医学中心等机构，推动粤澳共建中医或中西医结合方向的国家医学中心、区域医疗中心。在中西医融合方面，推动中药全产业链质量评价体系和粤港澳大湾区中药国际标准权威研究机构建设，加强中药材质量安全风险评估与风险监测，建设第三方检测平台。三是超前布局中药小核酸赛道。中药小核酸药物是近年来中药创新研究的转化成果，中药小核酸药物具有安全高效、成药周期短、易分离、易转化、易合成等优势，在成药周期和疗效等方面有望超越传统小核酸药物。在研发创新方面，可推动粤澳两地在横琴联合发起中药小核酸药物研究国际大科学计划，开展中医药治病机制基础研究、关键共性技术联合攻关。在产业落地方面，可通过建设以中药小核酸为特色的中医药产业园促进产业集聚。聚焦中医药研发、生产和流通等环节，依托澳门高校、科研院所和龙头企业，构建世界一流、国内顶尖的中药小核酸特色产业示范园。

汇聚创新资源应用平台：建设“国际新技术创新应用中心”

新技术创新应用中心是致力于推动新技术的研发、交流与应用，集创新资源汇聚、技术成果转化、产业合作发展等功能于一体的综合性平台。广东省已建立起以横琴、前海、南沙、河套为主的重大合作平台体系框架，构建了以深港河套和粤澳横琴为“两点”、以广深港和广珠澳为“两廊”的创新发展格局，合力共建现代化科技创新体系。目前，横琴重点建设横琴国际科技创新中心，践行“澳门平台＋国际资源＋横琴空间＋成果共享”战略模式，对接国际前沿科技资源。立足区域定位与重点项目优势，横琴应该进一步建设国际新技术创新应用平台，吸引全球优质创新资源汇聚，为粤港澳大湾区共同探索国际前沿技术创新与应用提供有力支撑。

一是构建国际技术创新与转化中心。积极对接国家发展改革委、科技部等打造国际新技术创新应用平台，为国际及港澳市场提供独特的新技术和新产品试点机会。利用横琴作为广深港、广珠澳科技创新走廊的发展优势，支持内地企业在横琴开展业务，打造我国科技产品工程化应用的国际化案例，增强世界对我国科技产品及服务的认可，促进大湾区创新要素高效流动和深度融合，推动科技进步和产业升级。二是探索设立国家创新产品体验中心。建立常态化的交流活动与展示场地，面向港澳同胞和外籍友人，集中展示我国前沿科技创新成果。提供无人机、智能网联自动驾驶汽车、电动垂直起降航空器（eVTOL）等海陆空多种无人智能装备的深度体验场景，展示低空航路图、通感一体网络、低空飞行气象服务保障系统等智慧城市新应用，搭建面向全球开展科技交流与对话合作的窗口。三是引入风投企业。引导具备IPO潜质的高科技领域企业进入横琴，为其开辟高速通道，为澳门本土金融资本优先提供投资机会。持续开展横琴“琴澳投融易＋”等活动，进一步做好入库企业的上市辅导和投融资服务，让上市企业成为横琴促进澳门技术突破创新、产业多元发展的“生力军”。

培育多元创意产业生态：建设“创意产业集群”

创意产业涵盖文化艺术、设计、传媒、娱乐等多个领域，以创新和独特的创意为核心价值，旨在为消费者提供富有创意和文化内涵的产品和服务。主题公园融合了创意设计、文化内涵、科技创新等多个重要因素，成为创意产业中的重要组成部分。目前横琴已落地横琴文化艺术中心、横琴国际广告创意产业基地、澳门红刊文化（横琴）创意产业基地等创意产业项目。横琴长隆国际海洋度假区、横琴梧桐树主题乐园等主题公园的持续运营已拥有稳定的客源基础，形成了独具横琴特色的海洋乐园品牌。依托充足的空间资源和大湾区庞大的潜在消费群体，横琴有机会建设多元化的创意产业集群与主题公园集群。

一是支持创意设计产业发展。鼓励以视觉艺术创意、工业设计创意、时装时尚创意、家居环境艺术创意、社会艺术创意、绘画美术创意等为核心的相关创意设计产业发展。围绕“促进澳门经济适度多元发展”主线，以创意产业为依托，配合澳门国际贸易投资展览会，举办中国（澳门）创意产业大会及展览会。借鉴柏林创意产业集群发展经验，开办横琴艺术画廊、时装时尚展览、横琴摄影节等创意活动。二是打造大湾区主题公园特色IP。引进国际主题公园IP，积极与北京环球度假区、上海迪士尼度假区、香港迪士尼度假区等知名主题乐园联动。在横琴长隆旅游度假区开展特色主题活动，引入国际知名IP与长隆的海洋主题进行融合创新，打造横琴特色旅游项目。对具有重大影响力、文化底蕴深厚、深受市场欢迎且内容积极的原创主题公园IP，通过奖励、补助、贴息、税收优惠等方式给予扶持。对珠海长隆海洋王国、珠海长隆飞船乐园、横琴狮门娱乐天地等现有特色主题公园项目给予重点关注和支持，鼓励其开发更多具有本土特色和国际水准的主题公园产品。三是利用自然资源开发演艺项目。依托区域优势打造差异化特色产品，充分挖掘和利用横琴的海洋及岛屿等自然资源。借鉴美国百老汇和伦敦西区两大世界演艺中心的成功经验，吸收奥尔德堡音乐节、伍德斯托克音乐节的开办案例，举办横琴露天派对、岛屿音乐会、海边剧场等演艺活动，提供青少年演艺培训、演出、国际交流等体验项目，因地制宜打造多元文化创意产业。

来源说明：本文作者关成华，系首都科技发展战略研究院院长，文章转载自《人民论坛·学术前沿》2025年第4期（http://www.rmlt.com.cn/2025/0305/724624.shtml?from=singlemessage），有删改。

编辑：于悦