【专家观点】以科技立法破除科技成果转化“顽疾”

科技成果转化是打通创新链与产业链的"最后一公里"，是提升国家创新体系效能的关键所在，也是实施创新驱动发展战略的重要任务。当前我国科技成果转化面临权属界定模糊、利益分配失序、转化通道淤塞等制度性障碍。为此，我国科技领域立法工作不断进行着探索创新和深化改革，以《中华人民共和国促进科技成果转化法》为核心，已有百余部以“科技成果转化”“科技创新”为立法名称的地方性法规发布生效。随着我国科技领域立法工作的持续深化，未来科技创新和科技成果转化面临的“顽疾”有望加速破除。

一、中国科技成果转化现状

政策体系基本健全。1995年中共中央、国务院作出《关于加速科学技术进步的决定》，1996年《中华人民共和国促进科技成果转化法》颁布施行，这标志着我国科技成果转化法制化进程开启。2015年，该法完成了重要修订，围绕此次法律修订，各级政府出台了一系列落实政策。当前，我国科技成果转化政策体系从体系设计、制度变革、组织实施等方面都取得了重大突破和进展，政策体系建设主体框架基本形成。

转移体系基本完备。一是当前高校科研院所、中央企业逐步建立起技术转移和转化机构。截至2023年底，共有1038家高校科研院所成立了技术转移机构，46家中央企业设立了122个专业化的技术转移机构。二是成立了一批专业转移和交易机构。以中国技术交易所、上海技术交易所为代表的专业技术转移交易机构发展迅速。三是知识产权服务机构日趋专业化。2023年，我国知识产权服务机构在地级行政区划单位的覆盖比例为89.6%。北京、广州等地都设立了知识产权法院，大幅提高了知识产权保护水平。

激励改革持续推动。权属问题、责任问题和利益分配问题是科技成果转化面临的核心问题。在权属问题上，经历几十年的改革，国家财政资助的科技成果归属权从国家下放到成果机构，近年来又通过分享产权、赋予长期使用权、先赋权后分收益等多种方式，下放给相关人员，极大激发了科研人员的转化动力。在责任问题上，政府、科研机构和中央企业通过积极推动科技成果单列管理、建立尽职免责机制、构建长期和总体转化项目考核体系等方式，来为科技成果转化决策过程松绑。在利益分配上，科技成果转化收益不断向科研人员倾斜，奖励比例不断提高。

转移转化成果卓著。从合同金额来看，据《中国科技成果转化年度报告（高等院校与科研院所篇）》，2023年，我国高校院所以转让等6种方式转化科技成果的总合同金额达2054.4亿元，总合同项数达到64万项。同时，我国科技成果转化中依然存在高质量科技成果供给不足、政策落地细节欠缺、对政策落地信心不足等有待进一步解决和改善的问题。根据光明日报的报道，我国高校专利转化率约为3.8%，科研院所专利转化率约为11.8%，企业专利转化率约为50%。根据笔者调研，部分政策缺乏落地细则，部分科研机构决策者和科研人员对激励政策持“观望”态度，担心政策落实存在一定程度的偏差。

二、中国科技成果转化政策趋势

2023年，中央科技委员会的成立标志着我国科技工作进入了新的历史时期，这将显著提高科技政策统筹力度，有效改变科技政策分散化和碎片化问题，明显强化科技政策的协同性。在中央科技委的领导下，未来我国科技成果转化政策呈现以下趋势。

（一）突出系统统筹

系统统筹将是未来科技成果转化政策的重要趋势。一是要加强科技创新政策链条整合，从基础研究、技术创新、转化应用、反馈评估等全链条制定政策，重点是要坚持分类管理、全流程闭环管理以及避免重复管理；二是要系统加强横向管理职能整合，加强科技、产业、审计、纪检等部门联动，重点是政策导向一致，避免多头管理和执行标准不一的问题；三是要建立中央与地方间的纵向统筹协调，加强国家部委、中央企业以及高校和科研院所与地方政府以及相关机构之间的政策协调，重点是建立沟通机制、督查机制以及推广机制，推动提高相互间政策兼容与适用性，及时跟进落地情况，动态制定优化和推广策略。

（二）突出依法治理

党的二十届三中全会提出，“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度”。科技成果转化工作也需依法治理。2020年出台的《深圳经济特区科技创新条例》是全国首部全链条科技的地方创新法规，首次将从基础研究、应用基础研究、技术攻关，到成果产业化、科技金融、人才支撑等全过程创新生态链写入条例。2024年出台的《北京国际科技创新中心建设条例》通过立法形式推动改革，确认了多项北京市开展的科技成果转化的改革性和探索性措施。

通过立法可以使得科技成果转化链条工作有法可依，消除部分机构仍然存在的“畏手畏脚”现象，提供一颗“定心丸”。同时，高校、科研机构、中央企业乃至军队开展一系列科技成果转化试点工作所取得的先进经验和成果做法，需要通过法律法规形式固化下来，从而有利于全面推广。
（三）突出走深走实

科技成果涉及主体多、时间周期长、不确定性大，只有原则性和方向性的政策显然是不够的，随着实践的不断推进，相关实施细则、流程性规范、指导标准等将逐步完善。

例如在确权方面，将进一步明确科研院校给予技术发明人、成果转移人员、服务支撑人员以及决策者乃至为完成一个成果的几个延续团队之间的权属及收益分配比例问题；在价格评估方面，明确科技成果具体估值方式、流程设置、机构如何确定等细节问题。

2023年发布的《上海市科技成果转化创新改革试点实施方案》关于职务科技成果所有权提出明确可操作的指导原则，试点单位可以将全部成果所有权以“赋予+技术转让”方式转给成果完成人；同时制定了上海科技成果转化尽职免责和职务科技成果单列管理具体工作指引，规定了“转化后成果价值远高于转化价格”等免责的九种情形。

三、科技立法的创新实践

目前，全国各地方对科技立法越来越重视，据“北大法宝”数据统计，截至2024年10月，共有50部以“科技成果转化”为立法名称和70部以“科技创新”为立法名称的有效地方性法规。从地域分布上来看，沿海地区出台数量明显高于内陆地区。各地的科技立法的创新实践中有着以下突出特点。
（一）更加重视全流程科技成果转化工作

科技成果转化是从科研、验证、中试、转化、应用等多个环节的一体化行动，必须系统和一体化发力，不能头疼医头、脚痛医脚。例如，广东条例针对成果转化全周期进行了规定：针对科研阶段强调要重视成果应用导向，给予和企业合作的科研项目（“横向”课题）给予更大的自由度，允许高校和科研机构自主制定经费管理办法，并以此作为“评估、检查、审计等依据”。

在验证和中试阶段，提出支持建设概念验证中心、中试基地等平台。在转化阶段，提出鼓励探索职务科技成果转化模式，包括“先使用后付费”“科技成果使用权作价投资孵化科技型企业”。在应用阶段，提出支持应用场景建设和首购首用，明确要合理设置首创性、先进性等评审因素和权重，不将价格作为主要评审因素等。

（二）创新机制和改革措施更加明确

在机制创新方面，北京和上海条例都提出要进行绩效评价以及考核创新，并做了原则性规定，例如北京条例规定“市国有资产监督管理部门应当健全鼓励国有企业研发的考核制度”；上海条例规定“建立不同领域、不同阶段的分类绩效评价制度”。

广东条例则在很多方面创新地提出明确的考核以及对应免责规定。在科研上，探索性强、风险性高的科研项目，已经履职的可以免责，并允许结题。在转化上，对财政资助的科研成果转化“不再单独进行考核”。原则上科技成果以及形成的股权不纳入国有资产保值增值管理考核范围。在孵化上，提出利用财政性资金设立的专业孵化载体不以经营利润为主要考核指标。对创投基金，提出综合评价基金整体运营效果，不以国有资本保值增值作为主要考核指标。同时，广东条例也要求出台各级政府以及科研管理部门和人员的尽职免责机制。

（三）简化调整冗余和僵化的转化流程

例如从困扰科研人员的经费管理方式来看，北京条例规定“推行经费包干制、预算加负面清单等方式，扩大经费管理使用自主权”；上海条例规定“建立适应科技创新规律的财政性科学技术资金管理机制”，仍然是原则性规定。广东条例提出“向项目承担单位下放项目经费预算调剂权，向项目负责人下放除设备费之外的直接费用预算调剂权，间接费用预算可以在核定比例范围内调增、调减”。

又如针对科研设备采购流程繁琐、规定流程不适用、高校和科研机构科技成果作价投资形成的国有股权处置困难等问题上，各地也都进行了积极探索。这些规定的提出给基层科技管理部门操作带来更大的便利性。

四、启示与借鉴

一是要积极推动科技立法工作。当前离《中华人民共和国促进科技成果转化法》修订已经过去了近10年。各地形成了许多好的、新的科技成果转化体制机制以及模式的探索，应该根据形势和实践，推动科技成果转化法治工作向前走。

二是立法内容要敢于创新。客观来说，目前各地科技成果转化政策具体内容“大同小异”，其中有些瞄准的不是关键难点问题的解决，而是政策力度大小。各地科技立法工作要大胆创新，提出符合本地特点、能切实解决科技成果转化堵点的法规。

三是要注重系统思维和政策协同。在党的十九届五中全会上，习近平总书记指出“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。在全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上，总书记又提出要“扎实推动科技创新和产业创新深度融合”“促进科技成果转化应用”。各地科技立法工作应借鉴广东条例从全链条全生命周期的视角看科技成果转化存在的问题、系统推动科技成果转化的思维方式和做法，打组合拳，统筹各部门政策，取得实效。

四是立法内容要推动落地。从不同地区条例对比分析，可以发现广东条例的颗粒度明显更细，对于基层实际工作的指导性更强。地方政府在推动立法时，应尽可能将一些切实可行、行之有效的具体举措纳入到法规中，合理减少“自由裁量权”，促进相关工作落地。

来源说明：本文作者袁祥飞、孙超奇，系首都科技发展战略研究院课题组成员，文章转载自《科技与金融》杂志，有删改。

编辑：于悦