【专家观点】关成华：“双减”有效防止资本干预教育

        2021年9月2日，首都科技发展战略研究院院长关成华教授在《中国教育报》发表理论文章《“双减”有效防止资本干预教育》。

       关院长提出，相关法律提供政策环境的同时，也为校外教育机构多元化增添了难度。资本进入教育在符合市场规律的同时也产生了巨大张力。互联网垄断逻辑与风险资本商业本质的叠加造成市场乱象，为了调和矛盾需强治理和有序引导。现将全文分享，以飨读者。

       一段时间以来，“不能让资本把教育变成一场内卷游戏”“资本的逐利性与教育的公益性之间存在天然矛盾”等评论，直指校外培训行业，特别是在线教育企业。一些培训机构“被资本绑架”“过度营销”“卷钱跑路”等现象引发广泛关注。

       一系列法律和政策文件为产业、资本、技术融合提供了政策环境，但校外培训机构类型日益多元增加了治理难度。

       2016年以来，我国加快推动民办教育改革，修订颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，并出台了一系列配套政策。为更好贯彻落实新修订的民办教育促进法，2021年4月，国务院正式颁布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）。

新修订的民办教育促进法和《实施条例》进一步厘清了民办教育发展的关键性问题，回应了民办教育领域多方主体的利益诉求，体现了党和国家对新时代民办教育发展形势和定位的新研判以及依法治教和完善现代化教育治理体系的决心，为进一步鼓励和规范民办教育发展提供了根本性的法律依据。

       新修订的民办教育促进法鼓励和支持社会力量办学，对营利性和非营利性民办学校进行了明确分类和管理，为资本与民办教育融合提供了有利政策环境。《实施条例》同样旗帜鲜明地支持民办教育，并在财政、税收、用地保障等方面推出多项激励举措。同时，还鼓励金融机构为民办学校融资、开发适合民办学校特点的金融产品、提供风险保障等服务；鼓励民办学校利用互联网技术在线实施教育活动等。

       总体上，新修订的民办教育促进法、《实施条例》等为民办教育创新发展及其与产业、资本、技术的融合提供了良好的政策环境，但其规制的对象主要是各级民办学校。不同于民办学校，校外培训机构是追求利润的市场主体，其数量庞大、类型众多，加之在线教育等教育服务新业态新模式层出不穷，为新修订的民办教育促进法和《实施条例》规范校外培训领域的各类活动增加了难度。

       为更有针对性地规范校外培训，2018年以来，我国连续颁布多项政策，加大力度对校外培训进行治理。

       如2018年国务院办公厅颁布的《关于规范校外培训机构发展的意见》、2019年教育部等六部门联合颁布的《关于规范校外线上培训的实施意见》等。这些政策对校外培训、在线教育的经营、融资等活动产生了重要影响。今年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》），成为影响未来校外培训发展的里程碑式文件。

《意见》明确规定，现有学科类培训机构统一登记为非营利性机构，对原备案的线上学科类机构改为审批制，学科类培训机构一律不得上市融资，严禁资本化运作，对非学科类培训机构分类制定标准、严格审批。规范培训服务行为，建立培训内容备案与监督制度，等等。

       资本进入校外培训市场符合市场经济规律，但资本的逐利逻辑和教育的公益属性产生了巨大张力。

       在强监管、优治理和促规范的总体基调下，校外培训行业总体进入整顿和调整期，投融资活动低迷且近乎停滞。那么，资本能否进入校外培训市场？资本抢滩在线教育的逻辑是什么？

       事实上，作为市场主体，校外培训机构通过融资特别是直接融资来满足企业在技术研发、产品创新、扩大生产规模等方面的资本需求本无可厚非。问题是，不论是线下培训机构还是在线教育企业，尽管它们所提供的“补习”“辅导”等服务属于私人产品，但具备了“教育属性”。当育人的“慢”教育遇上逐利的“快”资本时，就容易产生问题和矛盾。

       自新世纪以来，资本就逐步进入校外培训市场，并在2010年前后达到小高峰。新东方、学而思、学大教育等成为最早和境外投资基金接触的校外培训机构，并引发了后续国内机构在美股和港股上市的热潮。2013年起，随着移动互联网与教育的快速融合，在线教育迎来了爆发式增长，资本也开始从布局线下机构转向线上线下全面开花。

       二十余年来，资本的浪潮跌宕起伏，但始终对校外培训市场青睐有加。特别是新冠疫情暴发后，全国3亿师生经历了一场全面的线上大迁移，在线教育渗透率大幅提升，中小学在线教育站上了流量高峰，在线教育企业也迎来了它们在资本市场上的“狂欢”。我们也由此看到了一幅资本加码在线教育几近疯狂的画面。但显然，资本的逐利逻辑和教育的公益属性产生了巨大张力。

       在线教育乱象背后是互联网垄断逻辑与风险资本商业本质的叠加，“跑马圈地”导致成本攀升。

       目前，市场上最具代表性的在线教育企业主要有两类：第一类是原来不从事教育业务，而是从互联网领域进入，既包括互联网巨头拓展在线教育业务，也包括具有互联网从业背景的互联网人进军在线教育行业，开创在线教育品牌。第二类是原来就经营教育业务，通过技术创新进行数字化转型，拓展在线教育业务。

       互联网领域出生的在线教育企业与传统的校外培训机构具有不同的“教育基因”，在发展模式和商业风格上也有较大差异，前者具有更加典型的互联网运营逻辑和方法论。互联网竞争思维具有“先垄断后获取超额利润”的路径依赖，成为行业第一、实现赢者通吃是典型表现。而这一诉求与风险资本（VC）投资回报高度依赖于头部项目表现的商业本质叠加，形成了用最短时间垄断行业、用最快速度赢得高估值以获取高额资本回报的运营逻辑。

       “互联网+资本”掀起的价格战和营销战不仅在网约车、共享单车和团购等商业案例中比比皆是，而且在2020年的在线教育市场中表现得淋漓尽致。一方面，巨额资本不断涌入在线教育行业。艾瑞咨询数据显示，2020年我国在线教育行业融资总额达一千多亿元，且资金潮水般地涌向头部企业，“猿辅导”融资35亿美元、“作业帮”融资23.5亿美元……另一方面，资本进入后，在线教育企业迅速“跑马圈地”，典型表现就是不惜成本加码营销、通过广告和各类途径疯狂抢占流量。广告投放铺天盖地，导致获客成本节节攀升，这使得在线教育企业增收不增利，仍处“烧钱”阶段。

       《意见》印发前，据我们测算，在线教育行业的基本情况是平均每招一个学生亏损250元至2000元，增收不增利、依赖外部融资补缺口是普遍现象。事实上，该亏损已是基于生命周期价值（Life-time value, LTV）模型计算了用户在未来3年可能交纳的学费。其结果是，行业内耗严重，且一旦企业被资本抛弃，将面临资金链断链风险，在现金储备不足或难以借款的情况下，只有宣告破产，随之而来的就是大量用户的退费风波。

       强治理和有序引导是调和矛盾的关键，规范发展必将影响教育资本的投资和布局。

       校外培训的监管和治理对资本流动产生了重要影响，资本周期基本与政策周期保持同步。2018年以来，资本敏锐的政策反应使其对校外培训市场的投资更加谨慎。其中，严格规范学科类培训、规定预收学费期限、监管银行托管预付学费、加强企业广告投放管理等举措倒逼资本放慢脚步，推动市场整合与出清。特别是，今年初至“双减”政策出台后，资本大规模撤出学科类校外培训领域，行业面临转型和重塑。

       当前，互联网反垄断、防资本无序扩张是经济领域的高频词，而加大对校外培训机构的监管治理是教育领域的高频词，这两者共同的交汇点即是在线教育。不论是线下培训机构还是在线教育企业，都应积极落实相关政策，追求规范发展，共同打造良好的行业生态。而规范发展的过程具有显著的正外部性，必将影响教育资本的投资和布局。

       资本如水，关键是引，重点是怎么引、往哪里引。有序引导资本流向该流入的企业和领域，不仅更加切实可行，且有助于调和资本与教育的矛盾。随着教育需求的日益多元，丰富多彩的校外培训具有持久生命力。推出合理的制度安排并利用好财税、政府引导基金、国有资本等工具，引导资本流向素质类、兴趣类或与校内教育特别是应试无关的项目和领域，这是一个方向；引导资本流向职业教育领域，大力推动产教融合，也是一个方向。例如，《实施条例》明确支持资本与职业教育的融合；还有，引导资本流向教育科技领域，激励企业的技术研发和产品创新，为智慧校园建设、农村教育发展添砖加瓦等，都是重要且可行的选择。

*本文刊载于2021年9月2日《中国教育报》理论周刊 · 教育科学版。

编辑：陈瑾