【专题研究】中国省区绿色发展特征与分析

1934年，西蒙·库兹涅茨在向美国国会提交新国民账户（GDP前身）时，就提出警告：“一个国家的福利如何，几乎无法从国民收入的数量来判断。”1968年，美国参议员罗伯特·肯尼迪对GDP进行了公开批评：“在GDP中，大气污染、香烟广告、为救助交通事故负伤者而出动的救护车，都被作为经济效益计算进去了。但是，GDP不包括孩子们的健康状况、教育质量和游戏的快乐，也不包括诗歌的优美、公共辩论的智慧和公务员的廉正……总之，它测算一切，但是真正使生命有意义的东西却被排除在外。”

可以说，GDP难以衡量经济发展质量和人民生活质量。

如何衡量绿色发展水平一直是全球关注的焦点问题。目前主要采用2种测度方式，一是绿色GDP核算，二是是综合指标评价。在绿色GDP核算方面，联合国、世界银行、中国都有尝试。在综合指标评价方面，目前比较知名的是UNEP的人类发展指数和绿色经济进展测度体系、OECD的绿色增长战略、耶鲁和哥伦比亚大学的环境可持续指数等等。

《中国绿色发展指数报告》从2010年开始编制，截止目前，共出版中文版8部，英文版2部。报告旨在引导各地区深入贯彻落实国家战略要求，为更好实践绿色发展提供决策参考，为推动中国绿色发展战略实施提供新思路。我们希望通过报告发布提升全社会对生态环境问题的关注程度，鼓励公众积极参与绿色发展，使绿色发展理念深入人心。

《2017/2018中国绿色发展指数报告——区域比较》是本系列年度报告的第八本，采用“中国绿色发展指数评价指标体系”，对2017年和2018年中国30个省区的绿色发展指数进行测度与分析。

《中国绿色发展指数报告》的研发从一定程度上推动了我国建立“生态文明建设目标评价考核制度”。2017年，国家发改委印发了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，真正将发展质量作为了地方考核的一项重要指标。

课题组通过对中国各省区的绿色发展状况进行测度后发现四点特征。

我国的生态资源空间分布极为不均，各地区间面临的资源环境压力差别迥异。一方面，经济较发达的地区，如上海、北京、天津、广东等地，其资源环境压力很大。另一方面，资源环境承载潜力较高的地区，其经济又相对比较落后，没有得到充分的发展。这一落差，说明区域间环境生态合作的市场潜力十分巨大。

各地区应该根据资源环境承载潜力、现有开发密度和发展潜力，逐步形成主体功能定位分工，形成东中西良性互动，协调发展。通过逐步建立生态补偿机制，特别是流域性、区域性的生态补偿机制，一方面可促进资源生态丰富地区保护环境积极性，维持这部分地区的经济社会发展，减少发展差异；同时也为生态保护和建设的重点要从事后治理向事前保护转变，从人工建设为主向自然恢复为主转变，从源头上扭转生态恶化趋势创造条件。

从各级指标对绿色发展的贡献来看，不少不具有先天资源环境禀赋优势的地区（比如上海、浙江）反而具有较高的绿色发展水平，这主要得益于经济社会在转型升级过程中提升了绿色增长效率、促进产业集约高效发展并不断增强政府能效，从而促进经济社会高质量发展；而不少具有先天资源环境禀赋优势的地区（比如青海、甘肃）的绿色发展水平反而陷入“低端锁定”，原因在于尚未将资源环境禀赋优势转换为经济优势，没有形成经济增长的新动能，出现“绿色”与“发展”之间的失衡。

从绿色发展指数的三个一级指标来看，多数东部省（区、市）主要依靠经济增长绿化度和政府政策支持度驱动绿色发展水平提升；多数西部省（区、市）则凭借着较高的资源环境承载潜力获得了相对较好的绿色发展水平，但经济增长绿化度的制约仍十分明显；东北省（区、市）的绿色发展水平进步较大主要得益于经济增长绿化度的驱动效应以及不断改善的资源环境承载潜力；相比西部和东北地区，多数中部省（区、市）在绿色发展上缺乏突出优势和核心驱动力。

结合科技部《中国区域科技创新评价报告》，课题组对30个省区的科技创新指数与其绿色发展指数做拟合，发现二者显著正相关。可见，科技创新与绿色发展是相辅相成、互相促进的。绿色发展是遵循经济发展规律的科学发展，要将创新作为实现绿色发展的有力抓手。将绿色发展和创新驱动有机结合，是加快推进生态文明建设、提升经济发展质量和效益的内在要求。

将绿色发展和创新驱动有机结合，是加快推进生态文明建设、提升经济发展质量和效益的内在要求。将创新驱动作为实现绿色发展的重要抓手，着力构建绿色技术创新体系、绿色金融体系、绿色低碳循环产业体系和绿色创新政策支撑体系，为促进绿色创新打造“要素齐全、功能互补、无缝衔接、协调运转”的创新链、资金链、产业链和政策链。

课题组通过对中国各省区的绿色发展状况进行测度后提出四条启示与建议。

其一，对于绿色发展进程较慢的地区，特别是中部地区绿色发展而言，需从国家层面给予政策扶持、加强政策引导，通过完善生态补偿机制、推动产业转型升级，促进各区域绿色发展水平稳定提高。同时要引导省际相互间合作，通过优势互补加快绿色发展基础设施和配套设施建设，缩小省际间差距，逐步遏制“极化”问题的持续扩大；其二，各省（区、市）应以绿色化为核心，结合自身实践和发展要求，充分认识在经济增长、资源环境和政府政策等三个方面的优势和不足，着力解决绿色发展中的突出问题，形成更加稳固的动力基础，推动生态文明建设持续向好发展；其三，要把握新时期社会主义现代化对生态文明建设的战略要求和契机，加强绿色发展战略规划设计，推动绿色经济发展、资源环境保护、政府治理能力等专项规划。各省（区、市）政府也应以国家战略和关键环节为抓手，积极制定适合本地区实际的绿色发展战略规划，加快设计绿色发展的路线图与时间表，严格执行相关规划，为地区绿色发展保驾护航。

首先，开展绿色清洁生产，对不符合国家环保标准的“三高”企业和长期亏损的产能过剩企业实行关停并转或剥离重组。通过“以奖代补”和税费减免等手段激励和能耗管控倒逼传统制造业绿色改造升级，提高传统制造业的资源、能源利用效率。完善促进传统产业淘汰、升级的倒逼机制和新兴产业发展的激励机制，建立以全要素生产率为主的经济发展考核体系。建立资源性产品的价格市场形成机制，对环境损害进行定价并纳入企业生产成本，将绿色生产水平处于“国际领先”作为传统产业准入门槛。抓紧发展清洁能源和节能环保产业，延长绿色产业链，并以此创造新的经济增长点，推动我国产业向低耗、高效方向转型，构建绿色产业体系；其次，借助一带一路建设，推动产能国际合作。加快将钢铁、水泥和平板玻璃等产业转移到一带一路沿线国家，充分发挥“中国制造”+“中国建造”+“中国创造”的叠加效应，推动我国产业转型升级，带动沿线国家经济发展，实现双赢。

通过市场化的手段可以帮助建立用水权、排污权和碳排放权等初始分配制度，完善有偿使用、预算管理和投融资机制，培育和发展交易平台。市场化的用水权制度可以探索地区间、流域间和流域上下游等水权交易方式，提高用水效率。采用市场化的方式管理排污权，通过推进重点流域、重点区域排污权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点，积极探索建立环境成本合理负担机制和污染减排激励约束机制，促进排污单位树立环境意识，主动减少污染物排放，切实改善环境质量。用市场化机制建立碳排放权交易制度，在相关法律法规和管理机制约束监督下，通过自愿且平等的交易活动减少温室气体排放，加快推动低碳技术基础研发、技术创新及推广应用，降低减排成本。完善这些制度，把环境承载力作为最为稀缺的自然要素对经济发展进行调控，有效发挥市场机制的作用。

绿色发展长期看是全人类共同的目标，但是在短期内由于成本较高，所以发展路径可能较为曲折。公众即可能是绿色发展的阻力，更可能是绿色发展的强大推动力。在环境保护这种公共产品的供给方面，公众参与是政府和市场治理的有益补充，因而公众参与绿色发展将起到事半功倍的效果。一方面，不但需要立法确定公众参与环境保护的权利，更重要的是公众能真正获得参与环境保护的权利。政府要为公众参与培育良好的制度环境，提供顺畅的参与渠道，拓展公众参与环境保护的广度和深度，鼓励多层次、多渠道、多主体的公众参与。另一方面，需要着力培育公民的环境意识、提高公众的环境认知能力、唤起公众自发参与环境治理，这是保证公众参与效果的关键。未来我国城市绿色竞争力的提升应该也必将体现出更多公众的贡献。

*本文内容来源于首都科技发展战略研究院院长关成华教授在“中国绿色发展与浅层地热能开发利用研究报告发布暨研讨会”上所做的主题演讲《中国省区及粤港澳大湾区城市绿色发展测度与分析》。

编辑：笑今