【法治周末】存量资产PPP项目风险更小 但开发较为复杂面临困难

日前，国家发改委印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(以下简称《通知》)，明确地方加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。

《通知》指出，加大存量资产盘活力度，有利于减轻地方政府债务负担，有利于更好地吸引民间资本进入基础设施领域，吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目的运营效率，降低成本。等等。

有专家介绍，PPP项目开展以来，大部分以增量项目为主，而存量资产PPP项目较少。而且存量资产开发过程中面临的困境较多，没有统一之规。但从国内经济形势看，盘活存量资产涉及较多政策体制深层次的理顺，意义更为重大和深远。

近年来，大量新增PPP项目纷纷上马，增加了地方政府隐性债务风险。此次《通知》的出台，释放了要解决“历史遗留问题”的信号，让PPP模式运用更加稳妥。

存量资产PPP项目风险更小

随着新建项目落地、城市扩展的不断加速，城市越来越面临着存量资产的大量积累。

万商天勤律师事务所城市基础设施(PPP)法律服务团队主办律师祝诣茗介绍，存量资产的范围比较宽泛，包括传统经营的社区幼儿园、养老院、垃圾处理设备等。

这些存量资产，虽然多处于黄金地段，但或是因为楼体老旧或是因为管理、服务不善，其水平远远达不到需求群的标准，无法实现该机构所应具备的价值。

随着经济水平的日益发展，经济体的管理水平和技术水平都在提升，与此同时，传统的经营模式、制度模式、理念逐渐失去了优势，不少存量资产缺乏对市场的深入认识，建设标准以及运作模式都跟不上市场发展的形势。

对于PPP模式盘活存量资产的呼声早就有了，也有一些存量资产PPP项目。

祝诣茗说，作为顾问，她最近参与完成的某福利院项目就是一个典型的存量PPP项目代表。

据祝诣茗介绍，此前，该福利院在人员、管理、设备等方面存在不少问题。在编人员不愿意或不适合去做具体服务事项，院方招聘了一些社会人员。由于薪酬较低，加上管理不善等原因，福利院的服务质量、环境设备等，常遭到入住老人及家属的诟病。

后该福利院PPP项目引入运营水平较高的第三方，采用专业养老院的管理模式，摒除了人员不专业，环境、设备老旧给养老院带来的制度、管理风险，允许第三方市场化运营，提升了服务水平，收到了良好的效果。

祝诣茗说，与新增PPP项目相比，存量资产PPP项目运作成本较低、收益相对较高，市场风险更小，且政府已经拥有相对成熟的管理、监督、考核体系。甚至一些存量资产PPP项目并不需要经过长时间的建造过程，有的完成前期工作后就能带来稳定的资金收入，例如，养老院、幼儿园、垃圾处理厂等存量项目。

相对新增PPP项目，存量资产项目更能深入转变传统资源的运作方式，实现存量资产的规模化、高附加值等。

她同时指出，目前通过PPP项目盘活存量资本的案例不是很多，较多的还是增量资产PPP项目。主要因为增量资产往往因其能够带动大量的投资，较好地拉动地方经济增长。

公开数据显示，2016年的第三批PPP示范项目，相较第一批和第二批，多为增量资产PPP项目，总投资约为2.14万亿元。而第一批财政部PPP示范项目，总投资仅为1800亿元，第二批为6589亿元。

大岳咨询有限公司总经理金永祥在接受媒体采访时表示，第三批PPP示范项目基本都是增量项目，而前两批存量项目的比重比较大，由此看来，第三批项目将会带动比较大的投资，对稳增长的意义也会比较大。

存量PPP开发较为复杂

针对当前我国已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少的问题，发改委日前印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》，提出要积极推广PPP模式，加大存量基础设施盘活力度。

加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产，不仅有利于化解地方政府债务负担，同时有利于引入民间资本到基础设施领域，有利于提高项目的运营效率等。

国家发展改革委投资司副司长韩志峰近日在接受媒体采访时强调，盘活存量资产有利于丰富民营企业参与PPP的机会。

他说，以往新建大型基础设施项目所需投资量大，而民营企业投融资能力不强，因此参与新建项目易受约束。另外，民营企业在重大项目的经验、能力和资质等方面有所欠缺，在推进项目前期工作还面临一定的困难。

数据显示，2014年1月至2017年6月，已公布社会资本方中标人的PPP项目达到3774个，平均投资规模约14.8亿元，其中民营企业单独或作为联合体牵头人中标项目的平均投资规模约7.8亿元，明显小于总体平均规模。

而存量资产PPP项目所需新增投资少，较少涉及大规模施工，报建审批等前期工作通常已经完成，规避了民间资本参与大型基础设施PPP项目的诸多障碍，有利于民间资本的进入。

但是，和新增PPP项目相比，存量资本PPP项目往往没有一定之规，过程较为复杂，给民间资本的进入造成一定的阻碍。

首都科技发展战略研究院副院长赵峥对法治周末记者说，存量资产方面，老旧小区、棚户区改造拆迁的PPP项目问题复杂，但同时也是地方政府不得不面对的问题，因为长期搁置，这些老旧小区可能涉及安全问题。

“存量资产项目历史遗留问题多。”赵峥说，很可能就是烂尾工程，有的政府可能在其中垫了资，或是开发商欠账跑路。具体到住户，有的搬迁较为顺利，有的住户可能要求更多的补偿。因此，民间资本进入，需要和项目每一个利益关系人协商，“一事一议”，过程复杂，不像增量资产项目，模式相对较为一致。

PPP也存系统性风险

某权威研究机构报告称，截至2016年年底，全国地方政府债务规模约为国内生产总值的22.7%至28%，加上中央政府负债率15.1%，中国政府负债率在37.8%至43.1%之间。

报告指出，虽然这距离国际60%的警戒线还有较大空间，但地方政府隐性债务风险较大。尤其是2015年以来，一些新型融资手段正通过政府投资基金、专项建设基金、政府与社会资本合作项目(PPP)等形式，加大地方政府隐性债务风险，并有可能成为新的政府债务风险点。

赵峥介绍，PPP项目一般周期较长，用于公共产品和服务方面。除去直接的财政补贴外，中央和地方还设立PPP基金，以少量财政资金撬动社会资本，很大程度上PPP起了金融杠杆作用，属于虚拟经济操作。

PPP项目既涉及企业，又涉及政府，因此一旦发生问题，牵一发而动全身，将会产生巨大的金融风险。

近年来，PPP项目存在一些乱象，除了大量的骗补、不运营、假运营等，还有的利用较少的资金拿到PPP项目、土地，再利用项目融资。

赵峥对法治周末记者说：“这些状况在过去10年已经积累了大量的历史遗留问题。如果不加以解决，不加强监管，未来还会出现类似的新问题。甚至新旧问题同时爆发，引起系统性风险。”

7月14日至15日，全国金融工作会议在北京召开，习近平强调，金融安全是国家安全的重要组成部分。要求健全金融法治，保障国家金融安全。防止发生系统性金融风险。

“从今年的全国金融工作会议可以看出，中央对金融的关注度加强了。”

赵峥对记者说：“以前都是人民银行、财政部等领导出席，而此次全国金融工作会议上，国家最高领导人出席并发表重要讲话，可以看出中央高度重视金融安全问题，另一方面也说明，现在金融面临的问题很严峻。”

在加快增量项目的同时，注意存量项目，“瞻前的同时更要顾后”，此次《通知》本质上就是预防金融风险的一个重要文件。

赵峥表示，它(《通知》)传递了一个信号，PPP领域并不像我们想象中的美好，也有一些亟需解决的历史遗留问题，甚至是系统性风险。预示着未来可能会压缩新增PPP项目，或者严格控制新增项目的审批。

来源：法治周末7月18日刊    编辑：王楠

链接：https://finance.sina.cn/2017-07-18/detail-ifyiakwa4567574.d.html

注：赵峥系首都科技发展战略研究院副院长、研究员。